2.117
Způsoby financování sociálních služeb (2. část)
JUDr. Karel Zuska (AK Holec, Zuska a partneři)
V rámci pokračujícího tématu o způsobech financování sociálních služeb se v dnešním článku zaměříme na financování formou dotací z územních rozpočtů, tj. rozpočtů krajů a obcí. Jak vyplynulo již z článku uveřejněného v minulém čísle našeho časopisu, hlavní úlohu v celkovém systému financování sociálních služeb u nás hrají kraje. Ty jsou totiž podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů („ZoSS”) odpovědny za zajištění dostupnosti poskytování sociálních služeb na svém území a za určení příslušné krajské sítě sociálních služeb. K plnění těchto povinností dostává každý kraj ze státního rozpočtu účelově určené dotace na financování běžných výdajů souvisejících s poskytováním základních druhů a forem sociálních služeb v rozsahu stanoveném tzv. základními činnostmi u jednotlivých druhů služeb. Kraj tyto dotace ze státního rozpočtu „přerozděluje” jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb zařazených do krajské sítě, a to formou dotace, případně formou zadání veřejné zakázky. Prostředky ze státního rozpočtu tvoří hlavní část celkové vyrovnávací platby, kterou k zajištění dostupnosti poskytování sociální služby dostávají jednotliví poskytovatelé v rámci krajské sítě z veřejných zdrojů. Vedle toho kraj poskytuje těmto poskytovatelům z vlastního rozpočtu další prostředky, které představují nedílnou součást celkové vyrovnávací platby. Přestože ZoSS nestanoví výslovnou povinnost, aby se na financování sociálních služeb podílely také obce, v praxi patří rozpočtové prostředky obcí k tradičním zdrojům dílčího financování. Kraje ve svých metodikách zpravidla požadují, aby obce kryly cca 10–15 % celkových čistých nákladů nezbytných k zajištění příslušné služby v rozsahu zařazení do krajské sítě a aby tak naplnily zákonný předpoklad stanovený v § 94 ZoSS, podle kterého obce spoluvytvářejí podmínky pro zajištění potřeb osob na jejich území ve vztahu k dostupnosti příslušných sociálních služeb.
Z výše uvedeného plyne, že dotace poskytované podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů („RPÚR”), tvoří naprosto zásadní část finančních prostředků, které jsou k financování sociálních služeb poskytovány z veřejných zdrojů v podobě vyrovnávací platby. Proto se v další části tohoto článku budeme zabývat úskalími, která jsou s tímto způsobem financování spojena.
NahoruDotace z územních rozpočtů
RPÚR zná v zásadě 3 důvody poskytnutí dotace. Podle § 10a odst. 2 lze dotaci poskytnout na účel stanovený územně samosprávným celkem v příslušném dotačním programu (tzv. programová dotace), na jiný účel určený žadatelem v žádosti o dotaci (tzv. individuální dotace, nebo také dotace „ad hoc”), nebo na základě povinnosti vyplývající ze zvláštního právního předpisu. Pokud jde o dotace na základní činnosti sociálních služeb zařazených do krajské sítě, v praxi v zásadě naprosto převládá poskytování programových dotací. Kraje a obce vyhlašují dotační programy v souladu s § 10c RPÚR a s úspěšnými žadateli poté uzavírají veřejnoprávní smlouvy podle § 10a RPÚR. Individuální dotace jsou v případě sociálních služeb využívány spíše výjimečně; tento způsob poskytování dotací řeší jednotlivé případy, kdy nebylo možno využít dotace na základě vyhlášeného programu. Setkali jsme se např. s poskytnutím mimořádné individuální dotace na sociální službu, která se bez důvodu na její straně dostala do potíží s financováním svých nákladů, kdy na straně územně samosprávného celku převažoval jednoznačný zájem na zajištění udržitelnosti této služby.
Přestože zákon výslovně umožňuje, aby dotace na sociální služby podle ZoSS byly poskytovány mimo program na tzv. účel stanovený zvláštním zákonem (viz odkaz na poznámku pod čarou č. 22 u § 10a odst. 3 RPÚR), Ministerstvo financí tento postup nedoporučuje z toho důvodu, že smyslem předmětného ustanovení bylo z programových dotací vyjmout pouze takové dotace, u nichž podmínky a proces poskytování jsou předmětem výslovné zvláštní právní úpravy. To platí u dotací podle školského zákona, nikoliv však u dotací na sociální služby podle ZoSS.
NahoruVeřejnoprávní smlouva
Jak již bylo zmíněno výše, právním titulem k poskytnutí dotace podle RPÚR je veřejnoprávní smlouva. Její obsah je podrobně upraven v § 10a odst. 5 RPÚR a v praxi nečiní (až na výjimku uvedenou níže) v zásadě žádné potíže. Pokud výše dotace přesahuje částku 50.000 Kč, podléhá veřejnoprávní smlouva povinnosti zveřejnění podle zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv, ve znění pozdějších předpisů („zákon o registru smluv”). Výjimkou by byl pouze případ dotace obce, která nevykonává rozšířenou působnost. Podle zákona o registru smluv nabývá veřejnoprávní smlouva účinnosti nejdříve dnem uveřejnění.
Z obsahových náležitostí veřejnoprávní smlouvy bylo předmětem určitých nejasností vymezení podmínek podle § 10a odst. 5 písm. h) a i) zákona č. 250/2000 Sb. Zákon totiž stanoví, že ve veřejnoprávní smlouvě je třeba sjednat podmínky, které je příjemce povinen při použití dotačních prostředků splnit [písm. h)], a případně další podmínky související s účelem, na nějž byly dotační prostředky poskytnuty, které je příjemce povinen dodržet [písm. i)]. Protože RPÚR zároveň umožňuje, aby veřejnoprávní smlouva stanovila, že porušení některé z vymezených podmínek podle písm. h) bude považováno za méně závažné porušení rozpočtové kázně s uložením nižšího odvodu, je klíčové porozumět tomu, co zákon považuje za tzv. další podmínky související s účelem dotace.
Podle výkladu Ministerstva financí se „podmínkami dle § 10a odst. 5 písm. h) RPÚR rozumí podmínky, při jejichž naplnění jsou fakticky použity peněžní prostředky, zatímco podmínkami podle § 10a odst. 5 písm. i) jsou myšleny podmínky, při jejichž naplnění nejsou přímo použity peněžní prostředky, ale při jejich porušení se uplatní právní fikce neoprávněného použití peněžních prostředků uvedená v § 22 odst. 2 písm. a) a b). Pouze za porušení podmínek uvedených v § 10a odst. 5 písm. i) RPÚR lze ve veřejnoprávní smlouvě pro případ jejich porušení stanovit nižší odvod. Naopak při porušení podmínky uvedené v § 10a odst. 5 písm. h) se v případě jejího porušení stanoví odvod ve výši skutečně neoprávněně použitých prostředků.” Ministerstvo financí svůj výklad uzavřelo konstatováním, že nižší odvod za porušení rozpočtové kázně je možno ve veřejnoprávní smlouvě sjednat pouze pro povinnosti uvedené v § 22 odst. 2 písm. a) a b) RPÚR, při jejichž porušení nebyly peněžní prostředky přímo použity („nepeněžní” povinnosti typu pozdního předání dokladů, nesplnění méně podstatných povinností souvisejících s účelem dotace apod.).
V souvislosti s výše uvedeným se v praxi vyskytla další otázka. Jestliže pro případ porušení „peněžní” povinnosti nelze sjednat ve veřejnoprávní smlouvě snížený odvod, znamená to nutně, že vždy musí odvod představovat výši 100 % poskytnuté dotace? Na tuto otázku dal v nedávné době odpověď rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který se ve svém usnesení č. j. 1 Afs 291/2017-33 ze dne 30. 10. 2018 zabýval otázkou tzv. proporcionality vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší odvodu. Přestože se jednalo o případ dotace ze státního rozpočtu, a tedy odvodu řešeného příslušným správcem daně, lze závěry tohoto rozhodnutí aplikovat i na dotace z rozpočtů územních a na povinnost zohlednit zásadu přiměřenosti i při řešení odvodů podle RPÚR, o nichž příslušné orgány rozhodují podle daňového řádu. Podle usnesení Nejvyššího správního soudu „je třeba při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti a své rozhodnutí náležitě odůvodnit. Týká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti.”
NahoruVrácení dotace
V minulém článku, který se týkal dotací ze státního rozpočtu, byla rozebrána otázka tzv. dobrovolného vrácení dotace, resp. její části na základě výzvy poskytovatele dotace podle § 14f zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. RPÚR řeší otázku dobrovolného vrácení dotace z územních rozpočtů v § 22 odst. 6 zákona č. 250/2000 Sb., a to obdobně jako u dotace ze státního rozpočtu. Poskytovatel písemně vyzve příjemce dotace k vrácení dotace nebo její části ve stanovené lhůtě, zjistí-li na základě kontroly, že příjemce dotace porušil povinnost stanovenou právním předpisem, která souvisí s účelem, na nějž byly peněžní prostředky poskytnuty, nedodržel účel dotace nebo podmínku, za které byla dotace poskytnuta, u níž nelze vyzvat k provedení opatření k nápravě. V rozsahu, v jakém příjemce dotace vrátil dotaci nebo její část, platí, že nedošlo k porušení rozpočtové kázně. Výzva k provedení opatření k nápravě a výzva k vrácení dotace nebo její části není pro příjemce dotace závazná. Poskytovatel vhodným způsobem, bez zbytečného odkladu informuje orgán příslušný k rozhodnutí o uložení odvodu o vydání výzvy k provedení opatření k nápravě, o vydání výzvy k vrácení dotace a o tom, zda příjemce dotace výzvě vyhověl.
I zde platí, že je na příjemci dotace, aby s péčí řádného hospodáře zvážil, zda dotaci či její část na základě výzvy vrátí. Dobrovolné vrácení přináší na jedné straně rychlé řešení, na příjemce se hledí, jako by rozpočtovou kázeň neporušil; nebude mu tedy vyměřeno penále a okamžikem vrácení finančních prostředků se stává bezdlužným vůči veřejnému rozpočtu. Na druhé straně se však příjemce vrácením prostředků vzdává jakýchkoliv dalších možností obhájit, že jeho postup věcně nepředstavoval porušení rozpočtové kázně, případně že výše finančních prostředků, které má vrátit, neodpovídá závažnosti porušení dotačních povinností (viz výše k aplikaci zásady proporcionality).
NahoruNeposkytnutí dotace
Uzavření veřejnoprávní smlouvy představuje právní jednání, kterým je dovršen proces úspěšného žadatele o dotaci. Je však zjevné, že zdaleka ne všechny žádosti o dotaci končí…
