2.86
Příspěvkové organizace v sociálních službách a veřejná podpora
JUDr. Karel Zuska, AK Holec, Zuska a partneři
Příspěvkové organizace územně samosprávných celků (krajů, měst, obcí, městských částí) představují tradiční právní formu oprávněných poskytovatelů sociálních služeb podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o sociálních službách”).
Řadí se mezi tzv. neziskové organizace, jejichž právní postavení, činnost a financování se řídí zákonem č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů („rozpočtová pravidla”). Příspěvkové organizace mají mezi ostatními neziskovými organizacemi zvláštní postavení. Na rozdíl od spolků, zapsaných ústavů, obecně prospěšných společností apod. jsou právně i ekonomicky výrazně napojeny na svého zřizovatele, který pomocí zákonem stanovených nástrojů významně ovlivňuje jak strategii, tak i běžný chod příspěvkové organizace.
NahoruPostavení příspěvkové organizace
Rozpočtová pravidla jsou právním předpisem, který spadá do oblasti práva veřejného. Je to mj. proto, že jejich účelem je úprava hospodaření s veřejnými prostředky, ať již formou poskytování dotací, návratné finanční výpomoci, anebo právě formou financování příspěvkových organizací, které územně samosprávný celek zřizuje pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu.
Je pravda, že z pohledu činností v rámci sociální péče, potažmo sociálních služeb, mají územně samosprávné celky možnost volby. Na trhu sociálních služeb se totiž setkáváme velmi často s případy, že registrovaným poskytovatelem příslušné sociální služby (např. pečovatelské služby) je sama obec, která službu poskytuje prostřednictvím své vnitřní organizační složky; jedná se o případ, kdy není pro účely sociální služby vytvářena organizace se samostatnou právní osobností (subjektivitou). Vytvoření příspěvkové organizace dává poskytovateli sociální služby větší autonomii a tedy i vyšší míru rozhodování o běžném chodu organizace.
NahoruHlavní a doplňková činnost
Rozpočtová pravidla určují, že příspěvková organizace rozlišuje v rámci svého předmětu činnosti tzv. činnost hlavní a činnost doplňkovou, které se v účetnictví sledují odděleně. Toto schéma odpovídá tradičnímu rozlišení činností u neziskových organizací, které má nejen věcný, ale též účetní a daňový dopad.
Zřizovatel příspěvkové organizace určí ve zřizovací listině hlavní účel a tomu odpovídající předmět činnosti příspěvkové organizace; vedle toho může stanovit (povolit) i okruhy doplňkové činnosti navazující na činnost hlavní, a to za účelem lepšího využití hospodářských možností a odbornosti zaměstnanců příspěvkové organizace. V souvislosti se zařazováním některých aktivit do hlavní či doplňkové činnosti však vzniká celá řada rozdílných koncepcí. Poskytování sociálních služeb podle zákona o sociálních službách zařazují příspěvkové organizace zpravidla do své činnosti hlavní. Vedle toho bývá často součástí hlavní činnosti provozování tzv. navazujících činností (aktivizace klientů apod.). V rámci doplňkové činnosti zase příspěvkové organizace účtují zpravidla o sociálním podnikání a dalších činnostech „výdělečné” povahy, které provozují na základě živnostenského oprávnění.
Značné rozdíly v pojetí té či oné aktivity lze však nalézt u činností, které je možno považovat jak za součást činnosti hlavní, tak i za činnosti doplňkové. Jedná se např. o vzdělávání pracovníků v oblasti sociálních služeb (akreditované či neakreditované), některé fakultativní činnosti sociálních služeb, pronájmy movitého či nemovitého majetku, půjčování zdravotních pomůcek. Striktní pravidla pro rozlišení těchto činností v zásadě neexistují, a proto v praxi příspěvkových organizací nalézáme značné rozdíly.
NahoruHospodářská a nehospodářská činnost
Oddělené vedení účetnictví hlavní a doplňkové činnosti vychází u příspěvkových organizací z rozpočtových pravidel a nečiní v praxi zásadní problémy. Spolu se vstupem do Evropské unie a podpisem Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU”) je však Česká republika vázána i předpisy, které Evropská unie vydává jako přímo závazné pro všechny členské státy; mezi tyto předpisy pak náleží zejména centrální úprava tzv. pravidel zákazu poskytování nedovolené veřejné podpory, která vychází z článku 107 odst. 1 SFEU. Tato pravidla zavádějí pro subjekty, jejichž činnost je podporována z veřejných zdrojů, obecnou povinnost vést oddělené účetnictví o tzv. činnosti hospodářské a činnosti nehospodářské. Jde o zcela jiné pojetí než oddělené sledování činnosti hlavní a doplňkové. Zatímco náplň činnosti hlavní a doplňkové určuje do značné míry zřizovatel příspěvkové organizace, vymezení hospodářské a nehospodářské činnosti (doslovně podle pravidel EU jde o činnosti, které mají, nebo nemají hospodářskou povahu) je dáno objektivně podle charakteru činnosti. Za hospodářskou činnost se považuje jakákoliv činnost představující nabízení zboží nebo služeb na relevantním trhu, bez ohledu na to, zda je výdělečná či ztrátová, zda je poskytována za úhradu či bez úhrady, zda má charitativní či podnikatelský cíl.
S ohledem na výše uvedené vymezení je zcela zřejmé, že v rámci činnosti hlavní mohou být provozovány jak činnosti hospodářské, tak i nehospodářské; totéž může nastat v rámci činnosti doplňkové. Oddělené účetní sledování hospodářské i nehospodářské činnosti v rámci činnosti hlavní a doplňkové tak přináší kvůli předpisům o veřejné podpoře nový rozměr, který je zapotřebí zohlednit a v praxi aplikovat.
Pokud jde o sociální služby poskytované podle zákona o sociálních službách, ty jsou podle Sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (2012/C 8/02, Úř. věst. C 8, 11. 1. 2012) považovány za činnosti hospodářské povahy, neboť – až na výjimky – existuje relevantní trh, na kterém nabízí své služby řada registrovaných poskytovatelů sociálních služeb nejrůznějších právních forem (ziskových i neziskových). Mezi hospodářské činnosti bude náležet i pronájem prostor v zařízeních sociálních služeb, ale též např. vzdělávání, doprava, provoz půjčovny zdravotních pomůcek a řada dalších aktivit.
NahoruOddělené sledování činností
Proč je důležité sledovat hospodářskou a nehospodářskou činnost odděleně? Základním pravidlo veřejné podpory totiž říká, že pokud subjekt provozuje jak hospodářskou, tak i nehospodářskou činnost (což je případ většiny neziskových organizací), pak se pravidla veřejné podpory vztahují pouze na činnost hospodářskou. Činnosti, které nemají hospodářskou povahu, pod pravidla veřejné podpory vůbec nespadají.
Pokud příspěvková organizace provozuje hospodářskou i nehospodářskou činnost (lhostejno, zda v rámci své činnosti hlavní či doplňkové), oddělené sledování v rámci jejího účetnictví umožňuje přesně určit, jaká podpora z veřejných zdrojů (podle způsobilých nákladů, k jejichž krytí směřuje) podléhá pravidlům veřejné podpory a která nikoliv.
U nákladů, které lze jednoznačně přiřadit k té které činnosti, je situace jednoduchá. U nákladů, které jsou však oběma druhům společné, je nutno provést vhodnou alokaci, poměrně je rozdělit a přiřadit. U zaměstnanců vykonávajících práci jak v rámci…
